«Элита принимает решения, которые изначально идут наперекор общественному мнению, но в результате оказывается права»
Профессор Российской экономической школы Рубен Ениколопов о том, что бывает, когда институты захватывает элита 
Лекция «Elite Capture of Local Institutions: Evidence from a Field Experiment in Afghanistan» (Захват элитой местных институтов: опыт Афганистана) в ГУ- ВШЭ:

В литературе в последнее время все больше пишут о том, что институты очень важны для политического и экономического развития. Но крайне сложно установить причинно-следственную связь, сложно доказать, что институт является причиной развития.

В работе мы используем программы развития, которые включают в себя как инструменты финансовой помощи, так и построение локальных политических институтов для реализации этих программ. Институт в нашем понимании – это механизм принятия решения. Мы изучаем эти механизмы в контексте программ развития в Афганистане. Методология такова, что часть деревень использует один способ принятия решений, другая часть – другой.

Мы хотим посмотреть на то, к каким результатам приводит введение тех или иных институтов. Мы смотрим на ситуацию, в которой элита ставит свои предпочтения выше предпочтений обычных жителей, выбираются те проекты, которые предпочитаются элитой, а не обыкновенными людьми.

В экономике развития захват элитами общественных ресурсов – очень популярная тема. Большой открытый вопрос: хорошо это или плохо? Насколько плох захват элитами? С одной стороны, если есть различие предпочтений, то [элиты] проводят те проекты, которые их интересуют. Но обычно элита обладает более высоким человеческим капиталом. Вполне возможно, что элита лучше понимает, что на сам деле деревне нужно. Вполне возможно, с точки зрения благосостояния всей деревни этот выбор и лучше.

Мы смотрим, какие предпочтения были до введения программ у элиты, обычных людей, женщин (они проходят отдельно). После этого вводятся разные механизмы принятия решений, потом смотрим, какие проекты были выбраны. С точки зрения выбора проекта основные результаты в том, что независимо от механизма принятия решения, выбор проекта очень сильно коррелирует с тем, какие предпочтения изначально были у публики. С другой стороны, сочетание механизмов приводит к увеличению вероятности захвата [выбора] элитой, хотя в отрыве друг от друга эти механизмы не оказывают существенного влияния.

В проектах речь идет о простых решениях: вырыть колодец, починить дорогу... Самый значительный эффект (независимо от того, как принимаются решения) – предпочтения женщин в Афганистане никак не отражается на выборе проекта.

Какие проекты выбирает элита
%
National Solidarity Program – это основная программа экономического развития, через которую вливаются деньги в Афганистан. Теперь американцы вкладывают деньги не в программу военного вмешательства, а в программу развития. На самом деле программа спонсируется не только американцами, но и большим количеством доноров. Практически 100% активности афганского министерства заключается в том, что они управляют этой программой.

В каждом районе создается общественная организация, которая проводит эту программу. Люди, которые реально ездят по деревням, это местное население. Большая проблема работать иностранцам, поэтому иностранцы, в основном, в
управлении.

Интервенция проводится в два этапа. Вначале в деревнях, где проводится программа, проходят выборы совета, который становится ответственным за реализацию программы. В него входит равное количество мужчин и женщин. После выборов совет готовит план развития деревни, [отбирает] проекты, которые хотелось бы воплотить в жизнь.

Дальше выбираются проекты с жестким бюджетом, пропорционально количеству людей в деревне, [стоимостью] порядка $200 на жителя деревни. По афганским меркам это очень много.

Это огромная программа, она уже охватила более 20 000 деревень. Но они хотят охватить все деревни, где это реально. Но на юге работать вообще невозможно, там боевые действия.

В нашей программе экспериментального исследования 500 деревень: половина получает финансирование на программы  развития, вторая половина получит деньги через 2–3 года.

Среди случайным образом отобранных деревень варьировалось, каким образом там выбирались проекты.

В десяти регионах работает семь различных НКО. Это как крупные международные фонды, так и чешские мелкие, локальные. Маленькая деталь – [чтобы проводить программу], вам необходимо купить политическую поддержку НКО. Есть проблема, что каким-то деревням они точно хотят дать помощь. Когда мы говорим, что мы случайно выбираем деревни, и вы никак не можете влиять, кому мы будем оказывать помощь, – это практически нереально.

Мы хотели посмотреть, как механизмы принятия решений будут зависеть от этноса, который населяет деревню, но они жестко разграничены. Они не селятся в одной деревне.

Деревни распределялись по группам случайным образом. Изначально 50 потенциальных деревень были разбиты на пары. Мы выбирали деревни с похожими характеристиками. Одна попадала в экспертную группу, другая в контроль. Шансы изначально одинаковы попасть в проект. Потом пары были разбиты на 4, где решалось, какие механизмы принятия решений там будут применяться.

Еще одна важная деталь. Если есть две близкие деревни, к одним приходят с программой и строят колодцы, а в другой ничего не происходит, то в соседней деревне положение может и ухудшится. Мы не знали последствий. Если дорога будет проходить через две деревни, то может положение деревни, которая не участвует в проекте, и улучшиться, конечно. Поэтому мы старались сделать так, чтобы деревни, которые не участвуют в проекте, не были расположены слишком близко.

Первое, что важно было проверить, что стратегия деления на группы сработала. Если мы посмотрим на все параметры, то различия минимальны. Все домохозяйства расходовали 70 долларов в месяц на домохозяйство (в среднем из 10 человек).

Первый механизм выбора советов: деревня делится на 5 кластеров. Выборы проходят внутри каждого кластера, и от кластера в совет попадают один мужчина и одна женщина, которые получают наибольшее количество голосов. Второй механизм: вы можете голосовать за любого человека из деревни, выбираются пять мужчин и пять женщин, которые набирают наибольшее количество голосов.

Мы смотрели, насколько элита выбирается. До начала интервенций мы спрашивали: «Кто самые главные люди в вашей деревне?» А потом мы смотрели насколько вероятно, что член элиты оказывался выбран. Больше трети членов элиты выбираются в совет, далеко не все члены совета – это бывшие члены элиты.

Элита тоже бывает разная: мулла, старейшина, командор. Командоры – это люди с автоматом Калашникова, которые воевали, они с тех пор обладают авторитетом, управляют деревней. И были истории, когда в двух деревнях командора не выбирали на тайном голосовании. Он прибегал с автоматом и требовал повторного голосования. Тогда мы говорили: «Либо твоя деревня получает деньги, либо мы вообще уходим, и деревня ничего не получает». В других деревнях были проблемы, когда просто были похищены все деньги недовольными.

Основной довод в пользу метода выборов по кластерам, что он обеспечивает географическую репрезентативность: все части деревни представлены. Вы знаете конкретного человека в совете, который к вашему кластеру приписан, вы знаете подотчетных. Недостатки метода в том, что у вас недостаточно голоса, чтобы голосовать за человека из другого кластера, который, может быть, более достоин. Когда члены совета привязаны географически к части деревни, то они могут протаскивать проекты в свою часть деревни в ущерб тем проектам, от которых выиграет вся деревня. Другая вещь, которая может происходить: чем меньше избирателей, тем легче заставить их голосовать за кого-то, кого они выбирать не хотят. Было соображение, что в кластерах будут выбирать представителей элиты, потому что на них надавили.

Насколько удалось убедить афганцев, что голос будет тайным? Заполнялись все [бюллетени] в отделенном пространстве. Кто мог сам вписать кандидата – вписывал сам. Что происходило с неграмотными? Они могли попросить пригласить в будку для голосования представителя НКО, который записывал выбор. С практической точки зрения это человек сторонний, он просто запишет и забудет, какое имя ему продиктовали.

С точки зрения выбора проектов было 2 метода: консультационные встречи и референдумы. Consultation Meeting – это аналог вече: на собрание приходят все кто хотят, и путем неформальной дискуссии происходит выбор проекта. Альтернативой было тайное голосование по проекту, участие в нем также принимали все.

Советы нужны для того, чтобы подготовить список потенциальных проектов, и с точки зрения долгосрочной программы, они следят за тем, что программы на самом деле реализуются. Общая идея программы – организовать местное самоуправление, сделать его легитимным органом, чтобы советы занимались не только проектами развития, но и другими проблемами. Мы уже видим, что советы начинают решать семейные конфликты, а не только выполнять прямые функции.

Мы видим, что после этой программы отношение к женщине меняется, внимание растет. Был вопрос: «Считаете ли вы, что женщина должна участвовать в выборах главы деревни». В деревнях, которые участвуют в программе, больший процент согласных.

В тайном голосовании совет формирует списки возможных проектов. В референдуме они выбирают в какой последовательности [проекты будут реализованы]. Проект, который получает больше голосов, идет первым.

Каким образом в совместных обсуждениях участвовали женщины, зависело от региона. Даже в фундаменталистских районах совет состоит из мужчин и женщин, но они должны заседать отдельно. Но даже в этих деревнях было разрешено приходить вместе. Внутри страны очень большая вариация отношения к женщинам. По мониторингу мы знаем, сколько женщин и мужчин пришло, но также было записано, что они сказали. Так женщины в фундаменталистских регионах практически не говорят, но принимают участие в процессе. Сидят и печально смотрят.

С референдумом все очевидно: все честно, нет давления. С другой стороны, когда речь идет об общих встречах, то достижение консенсуса может быть более важным. Наиболее понимающие люди имеют возможность убедить людей, которые плохо понимают, что происходит, какой проект лучше.

Мы проводили два раунда опросов. Первый прошел до того, как мы сами знали, в каких деревнях будет программа, а в каких – нет. Людей спрашивали, какие программы они хотели бы воплотить. Опрашивали мужчин, женщин и элиту. Мы давали людям возможность самим определиться с выбором элиты. Второй раунд – мы столкнулись с проблемой, что в сентябре (когда должен был пройти второй опрос) проходили президентские выборы, а во время президентских выборов все настолько опасно, что работать невозможно. Нам пришлось сдвинуть опрос на более раннее время, и мы попали на период сбора урожая. Когда мы говорили, что нам надо поговорить с таким-то человеком, нам говорили: «Он существует, но он в поле». Приходилось опрашивать других людей. Мы смогли опросить около 60% тех же людей, [что и в первом опросе].

Изначально наиболее популярными оказались проекты, которые обеспечивали доступ к питьевой воде, – колодцы. Второе – построение школ и медучреждений, эти предпочтения не попадали под бюджетное ограничение программы развития. Дальше шли проекты, связанные с ирригацией и строительством.

Дальше мы смотрим, какова вероятность, что проект, который предпочитали в деревне, выбрали. Смотрим на предпочтение элиты, обычных людей и женщин.

С точки зрения участия людей в процессе, с точки зрения явки, показатели зашкаливали за 90%. Принимали участие в консультационных встречах больше 50% жителей. Они очень вовлечены в процесс, они серьезно к нему относятся.

По предпочтениям можно видеть, что предпочтения у элиты и обычных людей очень разные. Проекты по воде очень сильно поддерживаются и женщинами, и мужчинами, но существенно меньше поддерживается элитой. В ирригационных проектах произошло жесткое разделение по половому признаку, женщины их практически не поддерживают. Проекты по электричеству поддерживаются элитой, а обыкновенными людям – нет.

Корреляция по деревням достаточно низкая. Изначально есть конфликт интересов. У обычных людей и элиты разные предпочтения. [Элита] выбирает проект, от которого выигрывает, а остальным не важно. Вы хотите электростанцию, потому что у вас есть телевизор, а у обычных людей его нет, им все равно.

Предпочтения обыкновенных людей независимо от того, какими методами выбирали совет и проекты, независимо от комбинации, ни в одном из случаев на повестку дня они не оказывали влияния. То, что они предпочитали проект, не увеличивало вероятность, что этот проект попадет в повестку.

У элиты все хитрее. В зависимости от метода результаты разные. Только когда сочетались [выборы по всей деревне] и консультационные советы, предпочтения элиты играли значительную роль. В остальных случаях предпочтения элиты не влияют на формирование повестки.

Предпочтения женщин вообще никогда ни на что не влияют.

Если мы посмотрим на результаты выбора проекта, то предпочтения обыкновенных людей начинают играть более важную роль, если выборы были кластерные.

С выбором первого проекта картина примерно та же. Люди не влияют на повестку дня. Предпочтения элит влияют на итог слабее при [выборе] первого проекта.

Общая идея в том, что на самом деле сочетание способов выбора, кто попадает в совет, как выбираются проекты, как проходят потом выборы – оказывается наиболее важным. Метода выбора и способа выбора проекта недостаточно. Но сочетание дает результат.

Когда элита в каком-то смысле проталкивает свои интересы сильнее, люди чаще не соглашаются с решением элиты, они спорят. Но когда мы спрашиваем, насколько вы удовлетворены выбором,  – они отвечают, что удовлетворены. Элита принимает решения, которые изначально идут наперекор общественному мнению, но в результате решения оказываются правильными, оказывается, что элита права. Выбор оказывается в интересах всей деревни через какой-то промежуток времени.

Видно, что формальные политические институты, формальные методы принятия решений влияют [на выбор], у них действительно есть эффект на то, как транслируются предпочтения. И определенное сочетание механизмов может приводить к тому, что решение элиты оказывает большее влияние на выбор проекта. Второй предварительный вывод. То, что выглядит как захват элиты, которая использует проект в собственных интересах, на самом деле может оказаться использованием информационного преимущества.